¿Debe Estar la Regla Fiscal en la Constitución?

Hace unas semanas un grupo muy selecto de economistas, algunos del gobierno otros consultores independientes, terminó el proceso de elaborar una "regla fiscal" que busca darle estabilidad y sostenibilidad de largo plazo a las finanzas públicas. No conozco todos los detalles, solo leí algunas partes del documento, pero en general me sumo a los que lo han recibido bien.  Me parece muy saludable que se busquen mecanismos contracíclicos que permitan ahorrar en tiempos de abundancia para volver sostenible el gasto necesario en tiempos de escasez.

Pero me entero de buena fuente que se viene un debate interesantísimo. Resulta que algunos partidarios de la regla fiscal quieren que quede consagrada en la Constitución. Ya hace unas semanas Carrasquilla (uno de los más entusiastas con la regla) escribió sobre la sostenibilidad fiscal como un derecho fundamental.

Aunque todavía no tengo mis opiniones muy bien formadas al respecto (recuerden, una regla de oro de este blog es que yo puedo cambiar de opinión sobre cualquier tema cuando se me dé la real gana), creo que aquí es donde yo me bajo del bus. A mi juicio, la regla fiscal, o más precisamente, un principio general de sostenibilidad financiera, no debe estar en la Constitución.

El tema es bien complejo; creo que me tomaré varios apuntes para explicar mi posición. Además es fascinante. A muchos les parecerá un debate técnico, aburrido, pero en realidad va al corazón mismo del concepto de estado social de derecho y cómo debe ser interpretado.

1. ¿Qué está en juego? Desde los tiempos de Burke (o incluso desde Hobbes), conservadores, libertarios y algunos liberales clásicos han estado obsesionados con el tema del desorden. Para ellos el objetivo fundamental de la Constitución debe ser evitar el desorden. Burke prácticamente tenía pesadillas con la Revolución Francesa e incluso dio órdenes de que enterraran su cadáver en un lugar sin identificar en caso de que las hordas jacobinas cruzaran el Canal de la Mancha y profanaran su tumba. (Todavía hoy no sabemos dónde está enterrado Burke.)

Si leen el artículo de Carrasquilla verán un eco de ese espíritu solo que ahora en vez de la Revolución Francesa, el temor son los disturbios de Grecia. Por favor, no lo digo en son de burla. Uno de los motivos más consistentes de las ideas constitucionales libertarias es cómo evitar el desorden social que resulta de las dislocaciones económicas. De ahí, por ejemplo, la aversión a cualquier brote inflacionario. La idea de la sostenibilidad fiscal como un derecho viene de esa tradición: la Constitución tiene que evitar que se llegue a situaciones insostenibles como la de Grecia.

En contraste, la tradición rousseauniana que inspira la línea que lleva desde Kant hasta Rawls, pasando por muchos socialdemócratas y socialistas, incluyendo en algunos temas a pragmáticos gringos como Dewey, ve las prioridades de otra manera. El objetivo de la Constitución es establecer unos términos de cooperación social que sean reconocidos por todos los asociados como algo mutuamente benéfico y que generan instituciones que todos pueden reconocer como interesadas en su bienestar y en su desarrollo personal. Esta visión no desconoce que el desorden es una patología que deba ser evitada y combatida. Pero su forma de atacarlo es distinta.

Mientras el burkeanismo quiere crear salvaguardas institucionales contra el desorden que estén más allá del alcance del proceso político, el rousseaunianismo quiere que sea el mismo proceso político el que, al ir incluyendo a los asociados, los induzca a reducir al mínimo posible los brotes de desorden. De ahí que, por ejemplo, Rawls insista en que la fuente de sus principios es la noción de una "sociedad bien ordenada." Este debate nunca va a desaparecer, siempre va a haber opiniones respetables en ambos lados.

La Constitución colombiana consagra una serie de derechos fundamentales para los ciudadanos, pero lo hace con un espíritu más cercano a la tradición rousseauniana (con fuertes y saludables acentos rawlsianos) que a la tradición burkeana. En cambio, el supuesto derecho a la sostenibilidad fiscal sería algo distinto. Si se pusiera en la Constitución, el resultado sería un cuerpo constitucional incoherente en el que al final alguna de las dos partes terminaría por devorar a la otra. (Carrasquilla, que como ya he dicho es un tipo muy inteligente, seguramente lo sabe y por eso mismo es que le gusta la propuesta.) Veamos:

2. ¿Es la sostenibilidad fiscal un derecho fundamental? En materias constitucionales yo soy muy rawlsiano (aunque le añado a la receta fuertes dosis de habermasianismo). Por eso en este punto me pregunto qué diría Rawls al respecto. No lo sé. Me toca inventarme la respuesta (sobre todo porque, como ya he dicho, mis libros están en alguna bodega en algún lugar del Atlántico y me tomará varias semanas desempacarlos).

Rawls desarrolló su noción de la justicia en torno a los "bienes sociales primarios" es decir, bienes que, independientemente de cualquier definición que podamos tener sobre la buena vida, todo individuo necesita. Para Rawls esos bienes son el objetivo central de la justicia. (La lista es si mal no me acuerdo: libertades individuales, libertades públicas, ingreso, acceso a posiciones de responsabilidad y las "bases del respeto a sí mismo.") Esos bienes son la forma de garantizar que el orden constitucional resultante sea reconocido por todas las partes como algo digno de ser apoyado.

Rawls es muy explícito en la forma como se deben distribuir estos bienes (las libertades deben ser iguales para todos, el ingreso debe estar sujeto al "principio de la diferencia" que maximiza el ingreso de los más pobres). Pero no dice nada sobre los procedimientos específicos. Por ejemplo, no hay una cláusula sobre la sostenibilidad fiscal, o sobre la estabilidad de los precios. ¿Por qué?

La respuesta, creo yo, tiene que ver con la actitud de Rawls hacia el conflicto: para él, el objetivo de una sociedad bien ordenada no es eliminar conflictos o resolverlos de una vez por todas en la Constitución sino ofrecer un marco de derechos para que el conflicto se pueda canalizar en forma no violenta. Resulta que los asuntos de sostenibilidad fiscal o de estabilidad de precios entrañan un conflicto distributivo. La inflación favorece a los deudores y perjudica a los acreedores, la emisión de deuda pública puede beneficiar a los receptores del gasto y perjudicar a los tenedores de bonos. Entonces, una regla que determine de una vez y para siempre qué hacer en estos temas está tratando de resolver el conflicto distributivo subyacente en lugar de dejar que sean las instituciones democráticas las que lo canalicen.

Se podría objetar que el principio de la diferencia rawlsiano es en sí mismo una regla de distribución de recursos que impone una solución a un conflicto distributivo. De acuerdo. Pero nótese que la solución de Rawls es precisamente buscar el tipo de distribución que es más aceptable por todas las partes, por lo menos detrás del "velo de ignorancia." No me queda claro que el principio de sostenibilidad fiscal pase esa prueba.

Detrás de un velo de ignorancia yo no puedo saber si voy a ser un receptor de ayuda del gobierno (por ejemplo, por problemas de salud) o un acreedor del mismo al comprar bonos de deuda pública. Obviamente, sería un atropello a los derechos del acreedor, y una violación del principio de la diferencia, permitirle al gobierno repudiar las deudas sistemáticamente. Pero más allá de ese mínimo, no veo por qué sea necesario que la Constitución determine la forma en la cual ese conflicto entre los acreedores del gobierno y el resto de los ciudadanos deba ser resuelto. De hecho, lo más probable es que los acreedores del gobierno sean agentes económicos que gozan de bastante poder político y económico en cualquier sociedad. Entonces, a la luz del principio de la diferencia no es evidente que merezcan protecciones adicionales enterradas en lo más hondo de la Constitución.

3. Problemas operacionales. La sostenibilidad fiscal es deseable, de eso no hay ninguna duda. Pero no veo una forma sensata y compatible con los principios básicos de la justicia social para volverla derecho fundamental.

Si algo hemos aprendido en las últimas décadas es que no existe una regla de oro de la sostenibilidad fiscal. Los mercados mundiales decidieron que Argentina en el 2001, con una relación deuda/PIB alrededor del 50% era un riesgo inaceptable. Pero esos mismos mercados nunca dijeron nada cuando Italia y Bélgica tenían deudas de más del 100% del PIB. Es más, esos mismos mercados hoy en día están dispuestos a prestarle al Tesoro de los Estados Unidos al 2.5% con todo y que la relación deuda/PIB de ese país va disparada hacia un 90% en pocos años. ¿Cuál es el tope? ¿En qué momento debería la Corte Constitucional decir que determinado programa del gobierno pone en peligro la sostenibilidad fiscal? (A propósito, ¿si sería la Corte Constitucional el escenario adecuado para discutir esto? Eso es lo que piensan los partidarios de elevar la regla fiscal a status constitucional.) Una deuda sostenible, acompañada de una política fiscal contracíclica son metas muy loables. Pero no veo cómo se puede determinar de antemano cuáles son las magnitudes correctas.

Cualquier argentino (o cualquier griego) puede atestiguar que una crisis de sostenibilidad fiscal es algo horrible, eso no lo discute nadie. Pero esas crisis son, en últimas, fallas del proceso político (básicamente porque no se genera a tiempo el consenso necesario para poner las finanzas en orden). Lo democrático es, entonces, dejar que sea el mismo proceso político el que las prevenga y las resuelva. Las democracias a veces se equivocan. Hay que aprender a vivir con eso.

Fíjense como otra vez surge la dicotomía entre burkeanos y rousseaunianos. Los burkeanos prefieren ponerle cortapisas al proceso democrático, dejándo la decisiones sobre deuda pública en piloto automático, con tal de evitar la catástrofe de una crisis de confianza en la deuda. Los rousseaunianos estamos más dispuestos a correr los riesgos típicos de toda democracia, incluída la ocasional crisis económica, con tal de preservar un orden de libertades que sea reconocido por todos los ciudadanos como justo.

Se me dirá que yo estoy hablando de principios altisonantes abstractos mientras que los burkeanos tienen los pies sobre la tierra. No estoy tan seguro. Veamos el caso argentino. El colapso de la economía argentina en el 2001 fue algo pavoroso. Pero recordemos que parte de su origen fue precisamente el intento (burkeano) de eliminar la discrecionalidad en la política monetaria (convertibilidad). Eso le quitó margen de maniobra al proceso político para haber devaluado a tiempo. Algo parecido ocurre con Grecia: si Grecia no estuviera en la zona euro, tendría más herramientas para salir de la crisis. Entonces, pregunto yo, ¿no será que la obsesión burkeana por evitar el desorden es ella misma la responsable de dejar a las sociedades sin herramientas para aliviar las crisis antes de que estallen en desorden? ¿No será que de pronto una sociedad que no arroja las llaves de la deuda pública al mar tiene más oportunidades de buscar el reparto de las cargas más equitativo y políticamente aceptable para todos los ciudadanos?

Dirán los burkeanos que esta vez es distinto, que precisamente las limitaciones constitucionales a la deuda pública van al corazón mismo del problema. No estoy seguro. Cada que intentamos fijar un conflicto distributivo, reaparece otro. En Argentina se trató de fijar el conflicto en torno a la inflación, y surgió el conflicto en torno al déficit. Si se aprieta por el lado monetario (ya tenemos Banco Central independiente) y al mismo tiempo por el lado fiscal, ¿no estaremos amarrando muy fuerte las manos de cualquier gobierno futuro? ¿no lo estaremos dejando sin herramientas democráticas para atender una crisis? ¿no será que dicha crisis estalla por otros lados, de pronto más nocivos?

Repito, como está concebida, la regla fiscal es contracíclica. Excelente. Pero es que a mi me suena que "contracíclica" y "constitucional" son dos términos contradictorios. Es imposible saber de antemano cuál va a ser la combinación de impuestos y deuda pública que vaya a resolver la próxima crisis por el simple hecho de que su magnitud es desconocida.

4. Justicia intergeneracional. Un posible argumento a favor de la regla fiscal es el de la justicia intergeneracional. Así como, al decir de la Revolución Americana, los tributos sin representación son injustos ("no taxation without representation"), uno puede decir que es injusto dejarle a generaciones futuras que no votan ahora una carga de deuda onerosa. Es más, alguien podría decir que la regla fiscal es equivalente a una regla de sostenibilidad ambiental. Así como no podemos dejar a las futuras generaciones sin agua, tampoco las podemos dejar bajo el yugo de impuestos excesivos.

Dos problemas. Primero, el nivel óptimo de deuda pública no es cero. Puede que sea injusto dejarle una deuda impagable a futuras generaciones, pero también es injusto privarlas de las ganancias en bienestar que podrían obtener si nos dejaran construirles, por ejemplo, las escuelas, hospitales y autopistas que ellas van a usar, o que sus padres van a usar para poderlas criar. Segundo, los mercados de deuda no son un ecosistema con el que sea inútil toda acción política. Si se acaba el agua, se acaba el agua, punto. En cambio, si se viene una crisis de deuda, es posible negociar entre el gobierno y sus acreedores y entre el gobierno y sus contribuyentes. Entonces, sería falaz hacer un paralelo entre la sostenibilidad fiscal y la sostenibilidad ambiental.

5. ¿Qué tipo de estado queremos? En resumen, yo no veo nada malo con el arreglo que tenemos hoy en día: un estado social de derecho que ofrece ciertas garantías a los ciudadanos, que coloca la salvaguarda de esas garantías en manos de la Corte Constitucional y que deja el problema de cómo hacer compatibles esas garantías al arbitrio de un proceso político democrático. Me parece que ese sistema ha funcionado bien en Colombia y en otros países, es el que defiende con más robustez los derechos sociales y preserva las libertades políticas. Hay sectores a los que esto les parece horrible (por eso para ellos "garantismo" es un insulto.) Esos sectores quisieran que el problema de compatibilizar las garantías debería quedar resuelto de una vez por todas en la Constitución. Pero en ese caso, se devalúa el concepto de garantías sociales y se trivializa tambien la democracia.

Me tengo que ir, y me estoy cansando. Por lo pronto, párenle bolas a este debate: como ya dije, está en juego ni más ni menos que el espíritu mismo de nuestra Constitución.